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  1. 札幌市議会 2019-07-03
    令和 元年大都市税財政制度・災害対策調査特別委員会−07月03日-記録


    取得元: 札幌市議会公式サイト
    最終取得日: 2019-11-22
    令和 元年大都市財政制度災害対策調査特別委員会−07月03日-記録令和 元年大都市財政制度災害対策調査特別委員会            札幌市議会都市財政制度災害対策調査特別委員会記録            令和元年7月3日(水曜日)       ────────────────────────       開 会 午後2時8分     ―――――――――――――― ○伴良隆 委員長  ただいまから、大都市財政制度災害対策調査特別委員会を開会いたします。  報告事項は、特にございません。  なお、上着等の着脱は、それぞれの体調に合わせてご判断してください。  それでは、議事に入ります。  平成30年北海道胆振東部地震における札幌市検証結果について及び札幌市避難場所基本計画の見直しについてを一括議題とし、資料に基づき、理事者から説明を受けます。 ◎荻田 危機管理対策室長  本日は、災害対策関連の2件についてご説明をさせていただきます。  まず、1点目の平成30年北海道胆振東部地震における札幌市検証結果につきましては、昨年9月の地震を受けて、その応急対応について検証を行い、その結果を本年3月の札幌市防災会議の場でも報告したものをご説明させていただきます。  次に、2点目の札幌市避難場所基本計画の見直しにつきましては、この検証によって見えた課題への対応も含めて作業を進めてきたところ、このたび、改定案がまとまりましたので、本日ご説明させていただくものでございます。今後は、パブリックコメントの実施に向けて準備を進めていきたいと考えております。  それでは、詳細につきまして、危機管理対策部長よりご説明いたしますので、よろしくお願いいたします。 ◎中出 危機管理対策部長  私から、案件2件につきまして、一括してご説明させていただきます。  本日、この委員会といたしまして、最初の災害対策に係る会議となりますので、案件2件についての説明に入ります前に、資料はございませんが、若干お時間をいただきまして、札幌市防災体制についてご説明させていただきたいと思います。  まず、災害対策に係る計画についてでございます。  根拠法といたしましては災害対策基本法となり、それに基づき、国、都道府県市町村それぞれが防災に係る計画を定めることとなります。本市においても、各防災関係機関から成る札幌市防災会議におきまして、地震や風水害など災害種別に応じた各対策編で構成する札幌市地域防災計画を策定しております。そして、その計画の下に具体的な手順などを定めたマニュアルを整備しているところでございます。  本日、案件の二つ目でご説明いたします避難場所基本計画についても、ここに位置づくものでございます。
     続きまして、実際に災害が起きた際の対応、その際の体制についてでございます。  大雨などの気象災害に対しましては、事態や状況に応じまして、私ども危機管理対策室だけではなく、関係する複数の部局がまず警戒配備などの態勢をとります。その中で、河川管理をする国、そして北海道、また気象台など関係機関からの情報に基づきまして、あらかじめ用意している判断基準に照らして避難関係の情報の発信等を行うものでございます。  さらに、昨年9月の北海道胆振東部地震のような大きな災害事案に当たっては、市を挙げて総合的な対策を行う必要があることから、市長を本部長として災害対策本部を設置することとなり、区役所においては区長をトップに区の災害対策本部、また、本庁の各局におきましては、災害対策本部のそれぞれが部となり、例えば総務局では総務部というような形で本部の部となり、各局が局の業務に応じてあらかじめ定められた役割分担に応じて、全庁を挙げて災害対応に当たることになっております。  大変簡単ですが、前段としての本市の防災体制についての説明は、以上でございます。  それでは、案件の一つ目の平成30年北海道胆振東部地震の対応に関する札幌市検証結果についてご説明申し上げます。  本日のお手元の資料といたしましては、検証結果についての概要版として資料1、資料2として検証報告書の本書の二つをご用意させていただいております。  本日の説明については、資料1の概要版に沿って説明を進めさせていただきます。  先ほどの説明でもお話ししたとおり、昨年9月の地震の際には、災害対策本部を設置して対応に当たったところですが、その対応状況を検証し、今後の防災体制の強化につなげていくことが何より必要となっております。この後の説明は、報告書の構成に沿いまして、章ごとに説明を進めてまいります。  まず、資料左側の第1章 検証目的と手順でございます。  今回の検証は、一連の災害対応につきまして、札幌市危機管理基本指針というものがあり、それに基づき、各局・区における検証、さらには、市民の意見、有識者の意見などさまざまな観点から検証を行いまして、問題点の集約、課題の抽出等を行い、課題に対する今後の改善に向けた取り組みを含めた形で検証報告書として取りまとめたものでございます。  続いて、第2章 市民の意見等でございます。  今回の検証に当たりましては、11月に市民アンケート調査を実施しております。5,000名を対象に行い、回答率としては63.5%でした。そのアンケートからは、囲みの部分に記載がございますが、避難所の開設、運営では、備蓄物資として食料品などの充実、さらには、携帯電話の充電を求める声が多く聞かれたところでございます。さらに、市民等への情報提供におきましては、停電中は70%に近い方がラジオから情報を入手していたことが確認できたところでございます。  続いて、右側のページに移ります。  上段の2の市民から直接寄せられた意見や新聞報道等による指摘でございます。  主な内容といたしましては、避難所の開設、運営に関するものとして、ペットの屋内避難外国人観光客向けの避難所の設置、停電対策の強化、避難所の閉鎖についての意見などが挙げられたところです。  続いて、その下の3の有識者等へのヒアリングについてです。  今回ご意見をいただいた方については、資料に記載のとおりです。いただいた意見といたしましては、避難所の開設、運営では、避難所運営においてはマニュアルの整理や管理職の責務、教職員との連携など、体制をしっかりと整備することが必要であるといったご指摘をいただきました。  続きまして、おめくりいただきまして、2枚目に移ります。  第3章 課題及び改善に向けた取組についてでございます。  資料に記載のとおり、項目といたしましては、(1)の職員の参集から一番下の(8)その他までの8分類で、個別の課題といたしましては全部で42項目となります。そして、これらの課題に対する改善に向けた取り組みとして104項目に整理いたしまして、その中の主なものを右側に掲載しております。  上から順に、左側の課題について触れた後、右側において、その課題の改善に向けた取り組みというような順でご説明を進めてまいります。  まず、(1)職員の参集についてでございます。アに記載のあるとおり、動員体制や非常配備体制、連絡手段等の周知徹底に課題がありました。これに対する改善に向けた取り組みといたしましては、右側の一つ目の丸と二つ目の丸になりますが、参集基準、参集時のルール等の周知徹底や、職員非常参集訓練の見直しを進めてまいります。  続いて、(2)災害対策本部の運営についてです。エとカに記載のとおり、災害対策本部医療対策本部との情報共有体制の確立や、応援部及び応援職員の迅速、効果的な活用に課題がありました。これに対しては、右側の三つ目の丸と五つ目の丸になりますが、災害対策本部医療対策本部との情報共有体制の構築、さらには、庁内の実効的な応援体制構築を進めてまいります。  続いて、(3)避難所の開設・運営についてです。エとクに記載のとおり、避難所運営ルールの見直しと職員及び市民への周知や避難所運営に係る職員体制の整理に課題がありました。これに対しまして、右側の六つ目の丸のとおり、避難場所運営研修などの場を通じ、職員及び市民への周知を進めてまいります。また、サに記載のとおり、福祉避難場所の運用方法の検討と市民への周知についても課題がありました。これに対する改善に向けた取り組みといたしましては、右側の一番下の丸になりますが、福祉避難場所の公表に関して協定締結団体等と協議を継続するほか、その運用方法の再検討や役割、避難の仕組みについて市民への周知を図ってまいります。  続いて、(4)市民等への情報提供についてでございます。イに記載のとおり、効率的で漏れのない情報共有体制の確立といった点で課題がありました。これにつきましては、右側の二つ目の丸の市民への適切な情報提供の前提となる本部事務局と各部・区、避難所間での効率的な情報共有体制やその手段の検討を進めてまいります。  続いて、(5)被災者支援についてです。アに記載のとおり、暫定的に作成した被災者台帳の本格整備と活用といった点に課題があり、これにつきましては、右側の一つ目の丸のとおり、必要な情報を随時共有できる被災者支援システムの構築や、被災者台帳の本格整備に向けた検討を進めてまいります。  続いて、(6)旅行者を含む帰宅困難者対策ですが、イに記載のとおり、多言語支援の充実に課題があり、これに対して、右側の二つ目の丸の多言語支援センターのあり方と地域防災計画への位置づけの検討を進めてまいります。  続いて、(7)停電による影響についてです。エに記載のとおり、人工呼吸器等の電源確保に課題がありました。これに対する改善に向けた取り組みといたしましては、右側の二つ目と三つ目の丸ですが、人工呼吸器等を使用している方に対し、停電時にも使用可能な用品等の給付を検討するとともに、社会福祉施設を対象とした非常用自家発電設備整備補助事業の実施を進めているところでございます。  最後に、(8)その他でございますが、アに記載のとおり、初動期における生活物資の確保に課題がございました。これに対しましては、右側の一つ目の丸のとおり、避難場所基本計画における備蓄物資の数量や種類の見直しを行うとともに、家庭地域での備えの普及啓発を進めてまいります。  案件の一つ目の北海道胆振東部地震の対応に係る札幌市検証結果についての説明は、以上となります。  続きまして、案件の二つ目の札幌市避難場所基本計画の見直しについて説明を続けさせていただきます。  資料3として、基本計画の見直しについて(概要)というA3判の資料を用意しております。また、資料4として、基本計画の改定案を配付させていただいております。説明については、A3判3枚物の資料3に基づいて説明いたします。  それでは、1枚目をごらんください。  この避難場所基本計画は、避難場所及び避難所について、その備えるべき機能目標を設定し、その整備方針を定めるものでございます。現在の計画は、平成25年3月に策定したものであり、この間、計画に基づき、備蓄物資の増強など避難場所の環境整備に取り組んできたところでございます。  次に、今回の計画の見直しの必要性についてでございます。  計画策定後、この間、熊本地震、さらには昨年の西日本豪雨、同じく胆振東部地震など各地で大きな災害が相次ぎまして、さまざまな課題への対応が必要となっております。また、災害対策基本法の改正によりまして、避難所以外の場所に滞在する被災者への配慮が新たに条文として盛り込まれました。また、取り組み指針といったものが策定されるなど、避難所に求められる機能の拡充や環境の改善に向けた多様な取り組みの方向性について、国から明確に考え方が示されたところでございます。  中段に、表として今回の計画見直しのポイントについてまとめておりますが、要配慮者も考慮した食料、生活用品の備蓄、さらには、避難所以外の場所に滞在する被災者に対する生活関連物資等の提供、さらには、大規模停電に備えた情報通信体制や寒さ対策の充実、輸送体制の混乱に備えた対応、避難所の円滑な集約、閉鎖に向けた手順の整理、こういったものなどがポイントとなっております。  次に、計画の位置づけについてでございます。  図に示すとおり、基本計画につきましては、災害対策基本法や国の取り組み指針を踏まえることが求められます。避難所の運営面におきましては、避難所運営ガイドラインがございますので、こちらの考え方を反映する必要があります。現在、これについては、並行して保健福祉局とともに改定作業を進めている札幌市避難場所運営マニュアルについて整理を進めてまいります。  次に、資料の右側の大きく表になっているところですが、今回の計画見直しの基本的な考え方でございます。  まず、表の一番左ですが、大きなくくりの四つ目の備蓄物資等の見直しという欄をごらんいただきたいと思います。  そこの整備というくくりの欄の一番上に、現行では、発災後、24時間までに必要となる物資を整備しているところですが、その前提としては、スーパー等との協定に基づく物資の到達までという考え方でした。しかし、熊本地震では2日、胆振東部地震でも約40時間と、想定以上に時間がかかりましたので、今回の改定によって、発災後48時間までに必要となる物資を整備するというふうに考え方を変更しております。  続いて、その下の欄ですが、避難所以外の場所に滞在する被災者を考慮した備蓄でございます。現行の食料に加えまして、生活必需品である紙おむつや生理用品についても備蓄することといたします。物資の品目数ですが、おかゆとかレトルト食品、さらにはカセットコンロ、LEDランタン、投光器などを整備し、現行は25品目でございますが、これを35品目程度に増強したいと考えております。  続きまして、その下の寒さ対策についてでございます。本市の地域特性を踏まえて、現行の計画においても、高規格寝袋、さらには毛布、移動式灯油ストーブの整備を重点的に取り組んできたところですが、配慮スペースの拡充といったものを考慮いたしまして、移動式灯油ストーブについて増強を図ってまいります。また、停電対策といたしましては、可搬型の発電機を全ての基幹避難所に配備することとし、既に進めているところでございます。  続きまして、大きなくくりの五つ目は、要配慮者等への対策の充実でございます。  過去の災害や取り組み指針での考え方を踏まえ、要介護高齢者、障がい者、外国人、妊産婦等の要配慮者に加えまして、小児、女性、ペット同行避難者等とし、これらを区分して配慮することにいたしました。  また、その下は、要配慮者スペースを増加することや、女性に配慮し、体育館でのエリア分けを行うなどスペースの拡充を行うとともに、備蓄物資の整備をあわせて実施するなど、対策の充実を図ることとしております。  続きまして、大きなくくりの一番下の生活環境の充実についてでございます。  その中の寒さ対策についてですが、現行は、体育館を避難者の避難スペースとしながらも、1階の部屋の1室を暖をとれるように採暖室として設置しております。そこについて、地域特性等を踏まえ、状況に応じて教室等も利用するというふうに考え方を整理したところでございます。  次に、通信情報対策でございますが、特に要配慮者に対しましては、日本語能力とか障がいの特性を考慮いたしまして、多様な手段による情報提供ができるよう、体制の充実を図ることとしております。  最後の欄の健康衛生対策についてでございます。  今後は、保健師等による健康調査、さらには健康相談、医療提供体制の整備に努めることとしております。  避難場所基本計画の見直しに係る基本的な考え方についての説明は以上となりますが、資料の2枚目以降は、今回の改定の詳細についてまとめております。その中から2点だけ拾って説明をさせていただきます。  3枚目の中段をごらんいただきたいと思います。  避難所の開設、閉鎖・集約の考え方についてでございます。  胆振東部地震での課題を踏まえて、開設につきましては、区災害対策本部長の判断、そして市災害対策本部長の指示、さらには、震度が6弱以上の地震が発生した場合という形で明記いたします。閉鎖・集約に関しましては、避難者の受け入れ先が決まっている場合には閉鎖、避難者の数が減少している場合には移動、集約というようなことを明記したところでございます。  もう1点は、その下の災害対策基本法の改正を踏まえた避難場所等の分類の見直しについてでございます。  こちらは、法改正を踏まえた名称の変更となりますが、法の改正によって設定されましたもので、まず、災害から身を守るために緊急的に避難する施設、また場所としての指定緊急避難場所、さらには、災害によって自宅に戻れなくなった方が一時的に滞在する施設となる指定避難所、これらをこれまでの区分に対応して名称の整理を行うものでございます。また、福祉避難場所については、利用の対象者を明確にすることや、要配慮者の方も危険から身を守るためには、まず、指定緊急避難場所に避難することが大切と考えており、直接向かうことができる場所ではないことがわかるように、名称として要配慮者二次避難所福祉避難所)という名称として見直す考えでございます。  避難場所基本計画につきましては、この後、パブリックコメントを経まして、市民の皆様のご意見も踏まえた上で、8月中の改定を目指してまいりたいと考えております。 ○伴良隆 委員長  それでは、質疑を行います。 ◆三神英彦 委員  私からは、本日の二つの案件に対して、2問ずつ合計4点の質問をさせていただきます。  まず、北海道胆振東部地震検証においては、多くの課題が抽出されたところですが、中でも、災害対策本部の運営や避難所の開設、運営の課題については、訓練、研修を継続的に実施することにより、職員災害対応能力のさらなる向上を図るとのことです。  札幌市では、災害対策本部訓練5カ年計画を策定し、従前は5年に1度の実施であった災害対策本部訓練を、平成27年から、毎年、計画的に実施しており、特に避難場所の研修については当初の10校から20校、30校と段階的に拡充を図るなど、訓練、研修の充実に取り組んでいるとのことです。こうした訓練、研修には、ただ参加するだけではなく、きちんと覚えておくことが非常に大事であり、内容の精査や拡充はもとより、参加職員の動機づけもまた重要であると考えております。また、地域住民が参加する訓練については、見学するだけで終わるのではなく、もしものときに本当に役に立つ訓練の実施が必要であると考えます。  そこで、一つ目の質問は、今回の北海道胆振東部地震の教訓から、今後の防災訓練や研修についてどのように改善、拡充を図っていくのか、改めてお伺いさせていただきます。 ◎中出 危機管理対策部長  今後の訓練、研修の改善、拡充についてのご質問でございます。  北海道胆振東部地震検証結果を踏まえて、防災に関する訓練、研修の全般について見直しを図っていく必要があると認識しております。職員を対象に実施しております災害対策本部訓練につきましては、今年度、北海道胆振東部地震において情報不足に関する課題が多かったことなどを踏まえ、被害状況の把握、各部局間における情報共有市民への情報提供などを重点に改善を加えて実施を予定しているところでございます。  また、行政防災関係機関及び地域住民を対象に実施しております札幌市総合防災訓練につきましても、今年度は、みずからの命はみずからが守る、こういう地域住民の自助、共助の強化を図るために、住民が体験できる訓練も取り入れる予定をしております。例えば、大雨を想定した状況の中で、適切な避難のタイミングを参加住民が判断するといったような模擬体験型の要素も取り入れた形で訓練を実施したいと考えているところでございます。ほかの訓練、研修につきましても、今回の経験とか課題をカリキュラム等に反映し、より実効性のあるものとするなど、防災体制の強化に向け、訓練、研修の拡充に取り組んでまいりたいと考えております。 ◆三神英彦 委員  次に、災害時の情報発信について質問させていただきます。  大きな災害が発生したときほど、行政から市民に対し、ライフラインなどに関する情報を迅速に正確に提供する必要があると考えます。検証報告書にもありますとおり、市民アンケート調査では、困ったこと、不安に感じたことの中で、避難所避難した方からも、自宅にとどまった方からも、災害情報の入手というのが20%という高目の回答率だったと思います。また、9月の発災後も、根拠のないうわさが飛び交うなど、そういったうわさに対しても、行政市民の不安に対してどうするのかという話も出ておりました。災害時に市民が不安に感じないようにするためには、行政からの情報が確実に市民に伝わることが重要であり、そのためには、より多くの市民情報を受け取ることができるような情報発信手段の充実を図る必要があると考えます。  そこで、質問ですが、札幌市では、これまで災害時にどのような方法で情報発信を行ってきたのか、また、今後、どのように取り組んでいかれるのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  災害時の情報発信についてのご質問でございます。  災害時におきましては、これまで、テレビラジオなどの報道機関、さらには広報車による呼びかけのほか、札幌市の公式ホームページやツイッター、さらには緊急速報メール、エリアメールですが、こういったものや札幌市防災アプリなどの伝達手段によって、適宜、情報提供を行ってきたところでございます。  今後は、関係機関との情報交換をより密に行い、訓練を通じて情報伝達のさらなるスピードアップに努めるとともに、内容面におきましては、国が本年5月から導入しております5段階表示の警戒レベルのようなわかりやすい情報発信に向けまして、国や北海道など関係機関と協議を進めてまいりたいと考えております。また、新たな伝達手段といたしましては、まち中に設置されているデジタルサイネージなどの大型ビジョンなどを活用して、地下歩行空間などの一時滞在施設避難する観光客等への情報発信について、関係各局と調整を進めてまいりたいと考えております。 ◆三神英彦 委員  一般の方々にとっては、地震も火事もヒグマもみんな災害になるわけです。それで、役割分担として札幌市が担っている災害対策の部分はあるのですが、情報発信に関しては、全てが札幌市民の命を守るための情報発信なので、今後は、役割分担の垣根を越えて情報発信の努力をしていただけたらと思います。  次に、避難場所基本計画についてです。  昨年の胆振東部地震では、地震発生直後から、さまざまな方が学校などの指定緊急避難場所に一旦避難し、その後、清田区や東区の液状化などで建物の倒壊、損壊を受けた方など、避難所に多くの方が避難しております。また一方で、開設した避難所に行かずに在宅で避難された方もいたと聞いております。地震が発生した場合や水害の発生のおそれがある場合など、地域によってリスクが異なり、状況に応じた避難行動がそれぞれ必要と考えます。  そこで、質問ですが、災害時にどういった方々が避難すると想定しているのか、伺います。  また、適切な避難行動について、どのように市民の皆さんに周知を図っていくのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  避難される方の想定と適切な避難行動に係る市民周知についてのご質問でございます。  まず、避難される方の想定についてですが、札幌市では、地震洪水土砂災害による災害が発生した場合、または発生のおそれがある場合には、災害から緊急的に身を守るために、それぞれの災害の種類に適した小・中学校などの指定緊急避難場所に避難をしていただき、その後、危険が去った後には自宅等へ戻っていただくことになります。自宅が被害を受け、居住の場を失った方など、自宅に戻れなくなり、引き続き同じ場所を指定避難所として滞在していただく方々を想定しているところでございます。  次に、適切な避難行動についての市民周知についてでございます。  災害の種類ごとに作成しているハザードマップなどには、指定緊急避難場所の名称とか、さらに、必要となる行動を掲載しており、出前講座などの機会を通じて市民周知を図っているところでございます。具体的には、地震発生時の避難の場合には、危険な場所には近づかないといったようなこととか、風水害等の避難においては、自宅から避難場所へ避難する立ち退き避難とあわせて、状況に応じては自宅の2階以上の上層階などに避難をする垂直避難の方法についても周知を行っているところでございます。 ◆三神英彦 委員  次に、避難場所の閉鎖、集約について伺わせていただきます。  先ほどご説明いただきました避難所の集約、閉鎖については、一定の基準により行うことは理解していますが、避難所の閉鎖や集約に当たっては、ばらつきが起きないように統一したルールでそれぞれの避難所に適した運用が行われる必要があると思います。また、避難所を閉鎖、集約するに当たっては、その避難者に十分に寄り添った判断が求められると考えます。  質問ですが、避難所の閉鎖、集約については、計画で基本的な考えを整理したところですが、今後、より実態に即した内容の検討についてどのように取り組まれるのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  避難所の閉鎖、集約についてのご質問でございます。  避難所の閉鎖、集約の基本的な考え方につきましては、先ほどご説明したとおり、基本計画の中で整理したところでございますが、運用に当たりましては、避難者、町内会などと十分に協議をした上で、区の災害対策本部として適切に判断を行うことが必要であると認識しております。  このため、避難所の閉鎖、集約につきましては、今回整理いたします計画の基本的な考え方を踏まえて、昨年9月における胆振東部地震での各区、各避難所での対応事例等を参考といたしまして、具体的な運用方法について整理を進めてまいります。 ◆三神英彦 委員  避難所にかかわっての話になりますと、やはり、一番多いのは、在宅時に災害に遭ったときに、いつまで家にとどまるのか、どうなったら避難所に移動したらいいのか、どのタイミングがいいのか、それから、一度、避難所避難した後、いつまでそこにいられるのかという話が出るなど、実際に避難を経験した方にすると、こうしたことは深刻な問題だと思います。実際にそれをやられる行政としての立場は、地域避難者に寄り添いながら、しかし、実際には行政機能としては効率を図っていくという両立の部分があると思いますが、そこはうまく両立して、その知見をきちんと残して次につないでいっていただけたらと思います。 ◆うるしはら直子 委員  私からは、避難場所基本計画の見直しについて、大きく4点質問させていただきます。  まず、1点目は、避難場所の円滑な開設について伺います。  計画では、避難場所は基本的には施設管理者や市職員が開錠するとなっていますが、施設管理者や市職員なども被災し、避難所への到着がおくれることも想定されます。住民が先に到着した場合は、暗証番号キーボックスを使用して開錠することができるとされていますが、施設安全確認が行われていないことから、施設内に入ることについては危険な場合も考えられます。  そこで、質問ですが、施設管理者や市職員施設の点検を行うに際して、具体的な点検マニュアルなどはあるのか、また、住民が先着した場合の具体的な対応についてどのように考えるのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  施設の点検マニュアル、さらに、住民が先着した場合の対応についてという2点のご質問でございます。  まず、施設の点検マニュアルについてでございます。  札幌市では、地震であれば地震に対してその構造が安全であること、洪水土砂災害につきましてはその施設安全区域に立地していることなど、指定緊急避難場所としての指定の基準を定めております。実際の開設に当たりましては、地震災害におきましては、施設安全点検に加えて、施設周辺の地割れや液状化などの状況も確認する必要があることから、現行の避難場所運営マニュアルの中に建物被災状況チェックシートを用意しておりまして、それに基づいて施設管理者や職員安全確認を行うこととしております。チェックの結果、危険または要注意という判定になった場合には、その避難所は開設を行わず、避難者が到着した場合には、安全が確認できている近隣の避難所に移動していただく、こういった運びとなります。  次に、住民が先着した場合の対応についてでございます。  まず、風水害時に住民が先着した場合につきましては、暗証番号キーボックスを使用して開錠し、施設の中に入っていただくことになります。ただし、同じく住民が先着した場合であっても、地震の際には、やはり施設安全確認が必要となりますので、職員等の到着を待っていただくことが基本となります。冬期間などについては、状況に応じた臨機な対応を行ってまいりたいと考えております。 ◆うるしはら直子 委員  私は、昨年の胆振東部地震の際は、学校に勤務しておりましたので、避難所の運営にもかかわって、さまざまな課題について触れてまいりました。  避難所となる施設は、耐震対策がとられてはいますけれども、発災直後は、浸水や漏電、倒壊、破損、ガス漏れなど、危険要素もゼロではありません。また、今回、施設の開錠に当たっては、日ごろから施設設備をよく熟知している学校職員が先に到着し、施設管理者とともに被害状況を確認して市職員に伝えたことで、迅速な開設がされたという事例もございます。市民安全をまず第一に、円滑な開設や受け入れの具体的な対応を関連するマニュアル等に盛り込むように強く要望いたします。
     次に、避難所運営の基本的な考え方について伺います。  検証報告書には、避難所運営に当たる職員交通機関の麻痺により避難所への移動手段を確保できなかったとあり、円滑な運営に支障があったことが考えられます。また、通常業務の再開と並行して、避難所運営に当たる交代職員のやりくりが大変だったなど、職員の負担が大きかったことも聞いております。  避難場所基本計画では、円滑な避難所運営を行うため、避難者、町内会、市職員施設管理者、ボランティアなど、そこにいる方全員が、世代や性別、国籍にかかわらず、それぞれの機能を発揮するとともに、相互に連携協力しながら組織的な活動を行うことを基本としています。円滑な避難所の運営を行うためには、市役所職員だけではなく、地域の方々などと連携して共助の力で運営することが重要と考えます。  そこで、質問ですが、避難所の運営における共助の重要性について、どのように市民周知をしていくお考えなのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  避難所の運営における共助の重要性についての市民周知というご質問でございます。  避難所運営において住民の協力が欠かせないということは、委員がご指摘のとおりでございまして、私どももそのとおり取り組んできております。平成25年度からは、区職員学校職員、さらには地域住民の3者を対象といたしまして、避難場所運営研修について、順次、実施箇所数の拡大、さらには内容の改善を図りながら取り組んできており、その中で、防災意識、さらには災害応力の向上を図るとともに、共助の理解促進に取り組んできたところでございます。今年度においては、胆振東部地震での課題を訓練内容の見直しという形で生かして、避難所運営ルールの周知、さらには、避難所運営体制の向上について充実を図ることとしております。  あわせまして、平成29年度からは、地区防災計画のモデル事業に取り組んでおり、これにおいて、住民みずからが設定したテーマによってそれぞれ計画を策定して、その計画に基づいて地域において活動を継続していくといった一連のプロセスを通じて、地域の皆さんの自助、共助の意識の向上につながっているものでございます。  今後は、こうした取り組みによりまして、住民、学校、区役所との連携をさらに深め、地域防災力の向上を図ることで共助の充実に努めるとともに、共助の重要性についてもしっかりと周知を図ってまいりたいと考えております。 ◆うるしはら直子 委員  共助につきましては、これまでも地域によってさまざまな課題があったところですが、昨年の震災を経験したことで市民意識も高まっています。今後、また情報共有などを図りながら、より地域と連携した取り組みを進めていただくことをお願いします。  3点目に、避難所の円滑な運営にかかわる施設備蓄物資の適切な使用に向けた取り組みについてお伺いします。  先日の議案審査特別委員会において、私どもの会派から質問したところですが、これに対して、避難場所運営研修や全基幹避難所における備蓄物資の確認などの取り組みを行っており、こういった取り組みや研修の充実を図るとともに、しっかりと継続していくことで職員避難所運営能力の向上に努めてまいるとの回答がございました。いつまた大きな災害が起こるかわからない中、施設備蓄物資にかかわる取り組みは、早急に進め、実施していかなければならないと認識しております。  そこで、質問ですが、施設備蓄物資の適切な使用に向けた取り組みの実施について、どのように充実させていくのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  施設備蓄物資の適切な利用に向けた取り組みについてでございます。  北海道胆振東部地震の課題を踏まえて、今年度から、市内全ての基幹避難所におきまして、学校側、いわゆる施設側の職員、さらには避難所運営に当たる区役所職員の双方が備蓄物資を確認するといった取り組みを始めたところでございます。この取り組みにつきましては、一般的に双方の職員の異動が春にございますので、来年度以降も異動後のタイミングを捉えて継続して実施してまいりたいと考えております。また、避難場所運営研修におきましては、簡易便座や排便収納袋など備蓄物資の具体的な使用方法の確認、さらには、停電時における受水槽の取り扱いの方法など、こういったものの具体的な取り扱いなどについてもさらに研修内容の充実を図ってまいります。  今後も、こうした取り組みや研修内容の見直しなどを継続的に進めることにより、施設備蓄物資を適切に利用し、それをもって円滑に避難所を運営できるよう体制づくりを進めてまいりたいと考えております。 ◆うるしはら直子 委員  備蓄物資取り扱いの取り組みの実施については、これからも訓練を充実させていくことを理解しました。この訓練の取り組みを進めるに当たっては、職員による施設備蓄物資の点検だけに限ることなく、共助の意味からも、地域を巻き込んだ実践につながる総合的な訓練の実施をぜひ進めていただきたいと思います。  最後の質問になりますが、胆振東部地震においては、災害経験や知識が浅い職員が一部に見られ、開設や運営をスムーズに行うことができなかった避難所もあったと伺っています。今回、避難場所基本計画の改定案では、要配慮者対策などに対してきめ細やかな対応が図られることになったことは評価をするところです。  しかしながら、実際には、避難所の運営に当たる職員が的確に対応することが必要であることから、特に若手職員など経験の浅い職員への研修が重要であると考えます。  そこで、質問ですが、平素から災害対応に関する若手職員の研修を充実し、人材育成を図っていく必要があると思いますけれども、どのように取り組むのか、お伺いいたします。 ◎中出 危機管理対策部長  若手職員など経験の浅い職員育成についてのご質問でございます。  今回の避難場所基本計画の改定によりまして、要配慮者を区分し、それぞれに応じてきめ細やかな対応が求められることとなりますため、避難所運営にかかわる職員はこれまで以上に臨機な対応などが必要になると認識しております。  新規採用職員につきましては、採用時の職員研修がございまして、その場で従前から防災カリキュラムを実施しており、平成30年度、昨年度からは、避難所運営に関する講義、さらには、避難所でのさまざまな対応やそこでの配慮を学ぶ避難所運営ゲーム、いわゆるHUGと言うものを研修の中に取り入れているところでございます。  また、この研修のフォローアップの目的といたしまして、若手の職員を対象に防災担当者実務研修、さらには、避難場所運営セミナーなどを毎年実施しております。今後は、これまでの研修内容の改善を図りながら継続して研修を実施するとともに、避難所運営にかかわる関係部局とも連携を図り、若手職員人材育成に関する効果的な研修に取り組んでまいりたいと考えてございます。 ◆うるしはら直子 委員  若手職員の中には、共働き子育て中の方も多くおりますので、研修の充実とあわせて、参集の体制の整備などにも取り組んでいただきたいと思います。今回の計画の見直しに当たっては、新たに要支援者の部分で、性的マイノリティーや外国人、子ども、女性、妊婦、ペット同行者などへの配慮が加わったことはとても大きなことです。また、避難場所の分類の見直し、閉鎖、集約の考え方が記されるなど、より対応が具体化されたと思っています。  しかし、特に大きな災害のときは、刻一刻と避難所の状況が変わっていきます。災害の対応は、これでよいということはありませんし、また、避難所の運営についても、細かい人の動きとか役割など、まだ徹底されていない部分があると思います。札幌市を本当に真に災害に強いまちとするためにも、パブリックコメントなどの市民の意見や関係する部署などの声、地域の声も取り入れながら、防災計画やマニュアル等にもしっかり反映し、災害体制や制度をさらに整備していただくことを強く要望しまして、私の質問を終わります。 ◆森山由美子 委員  我が会派は、昨年の北海道胆振東部地震の発災直後から今日まで、被災地に足を運び、被災地の皆さんの声を受けとめながら、一日も早い復旧、復興のために力を尽くしてまいりました。そのため、今後の防災減災の取り組みに向けては、昨年の大きな教訓を生かすべきとの思いで、さまざまな諸課題について、順次、質問をさせていただきます。  それでは、初めに、避難場所基本計画の見直しについてでございます。  我が会派では、これまでも、避難所における環境改善について、備蓄物資の充実や健康面の配慮が必要な方に対しては、女性の視点を取り入れた細やかな配慮が必要であると繰り返し要望し、少しずつ改善がなされてきたことは一定の評価をしているところです。今回の避難場所基本計画の見直しにおいては、備蓄物資や要配慮者への対応の充実が図られたということですが、今後については、この計画に基づき、着実に避難所環境改善を進めていくことが重要になります。  そこで、まずは、避難所における備蓄物資の配備について、2点伺います。  避難場所基本計画の見直しにおいては、高齢者、乳幼児等、健康面の配慮が必要な方に対して、かゆなどを新たに備蓄することが示されました。食べやすい食事を提供することは、避難者の健康を考えた場合、とても大切なことであり、早期の配備が求められます。  そこで、最初の質問ですが、食料や生活必需品の配備について、今後どのように進めていくのか、伺います。  次に、大規模停電への備えについてですが、さきの地震で大きな問題となったスマートフォンなど情報通信機器等の電源確保は、確実に行う必要があります。避難場所基本計画において、全ての基幹避難所に可搬型発電機を配備することとしており、既に整備が始められているということです。  そこで、質問ですが、可搬型発電機により避難所においてどのような機器の使用を想定しているか、具体的に示していただきたいと思います。 ◎中出 危機管理対策部長  避難所における備蓄物資の配備について、2点ご質問をいただきました。  まず、1点目の食料や生活必需品などの配備の進め方についてでございます。  食料につきましては、冒頭でもご説明させていただきましたが、現行の1日分3食から2日分6食に増強してまいります。品目といたしましては、これまでのアルファ化米、クラッカーに加えまして、高齢者や乳幼児にも配慮いたしまして、委員からもご指摘をいただいたとおり、おかゆとかレトルト食品といったものなどを購入することとして、画一的にならないようバランスよく配備を進めてまいります。また、生理用品や紙おむつなどといった生活必需品につきましては、今回、用途やサイズの多様化も図った上で、量といたしましては、避難所以外の場所に滞在する被災者の分についても配備を進めてまいります。  配備の進め方についてでございますが、賞味期限を考慮する必要のある食料については、その更新サイクルを踏まえて進めてまいりたいと考えております。また、生活必需品については、できるだけ早期にと考えており、いずれにおいても、次期中期実施計画において計画的な配備を検討してまいります。  続いて、2点目の可搬型発電機によって使用できる機器についてのご質問でございます。  現在配備を進めている可搬型発電機でございますが、避難所において必要な機器とあわせて、学校として必要な機能を確保するための電気を供給することが可能となっております。これにより、避難所におきましては、40インチ程度のテレビが1台、携帯電話の充電が20台、防災行政無線の充電が1台、LED投光器は5台、さらに医療機器などが使用可能といった容量となっております。 ◆森山由美子 委員  次に、要配慮者への対策に関して、3点伺います。  1点目は、要配慮者への福祉避難スペースの提供について伺います。  今回、要配慮者対策の充実に向けて、福祉避難スペースを新しく設けることは、これまで個別の事情で避難所へ行くことを控える方にとって、とても重要な対応だと考えております。  そこで、質問ですが、福祉避難スペースの提供に際して、具体的にどういった方を対象にして、どういったスペースを提供していくのか、伺います。  2点目は、福祉避難所、いわゆる要配慮者二次避難所について伺います。  福祉避難場所については、我が会派議員にも市民の皆様から多くの相談が寄せられ、これまでも会派として質疑をさせていただいております。福祉避難場所については、一般の避難者が殺到すると対応できないなどの理由で公表しておらず、そのことが一部の報道でも取り上げられていたところです。このことを受けて、検証の中で、福祉避難場所の公表について協定締結団体と協議を継続するとの報告がありました。また、先ほどご説明がありましたとおり、利用の対象者を明確にすることや、直接行ける場所ではないことがわかるよう、名称が要配慮者二次避難所と変更になっており、市民に対してはその仕組みを十分理解していただくよう平時からの周知が重要となります。  そこで、質問ですが、要配慮者二次避難所の公表に関する協議の進捗状況についてお伺いいたします。  また、要配慮者二次避難所の役割について、市民理解を得るため、平素からの周知をどのように図っていくお考えか、伺います。  3点目は、避難所の適切な運営に向けた対応について伺います。  胆振東部地震検証対応では、避難所の運営についてさまざまな課題への対応が求められております。例えば、要配慮者の福祉避難場所への移送避難所における札幌市職員避難所運営能力の向上、ボランティアによる炊き出しへの適切な対応、民間事業者との災害協定の充実強化など、さまざまな課題が浮き彫りになりましたが、私どもも実際に現場の状況を見ておりますので、大変な混乱の中、職員がご苦労をされている姿からも、しっかりとした改善策を示すべきと考えます。今回の計画の見直しにおいては、避難所に備えるべき機能目標や整備方針について定めておりますが、今後については、避難所において問題となった課題に対して、より具体的な対応について検討し、対策を進めていく必要があります。  そこで、質問ですが、避難所の適切な運営に向けた対応について、今後どのように取り組んでいくのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  要配慮者への対策について、3点ご質問をいただきました。  まず、1点目の要配慮者の福祉スペースに関連してでございますが、その対象といたしましては、高齢者のうち介護が必要な方、妊産婦の方、障がいのある方のうち集団による生活が困難な方や介護が必要な方などを対象としております。そのスペースといたしましては、体育館とは別に教室などを活用することを考えており、冬期間においては、そこに移動式灯油ストーブを配置して寒さ対策も行うこととしております。  次に、2点目の要配慮者二次避難所についてのご質問にお答えいたします。  札幌市では、要配慮者二次避難所の候補となる福祉施設等が加盟している団体との間で、災害時における緊急受け入れに関する協定締結しております。各団体避難所公表に向けての協議を進め、各団体役員からおおむね理解を得ておりますが、現在、それぞれの団体に加盟する各施設と調整を進めているところでございます。  候補施設を公表する場合には、これらの施設が要配慮者二次避難所としての機能を発揮できるように、その役割を十分に理解していただくことが重要になると考えております。今後、これまでもつくっておりますが、このパンフレットの内容を充実させて、広報さっぽろやホームページへの掲載、町内会への回覧などを行うほか、各種防災訓練の場でもこのパンフレットを活用するなどして市民周知を図ってまいりたいと考えております。  3点目の避難所の適切な運営に向けた対応についてでございます。  避難所環境改善については、避難場所基本計画で基本的な方針を定め、その具体的な運用について、避難場所運営マニュアルや各種協定により定めていくことを考えております。今回の基本計画の見直しとあわせて、地震対応の検証結果も踏まえ、実際に避難所の運営に携わった職員とともに避難所運営マニュアルについて見直しの作業を進めるほか、各部局において災害時の協定などの見直しを進めているところでございます。また、市職員避難所運営能力の向上を図るために、避難場所運営研修や各種防災訓練を継続して実施するなど、今ある課題を丁寧に検討し、今後の災害に備えて避難所の適切な運営に取り組んでまいりたいと考えております。 ◆森山由美子 委員  避難所における環境改善を初めとして、地震対応検証に基づき、改善に向けた取り組みが進められているということであります。取り組みを進めるに際しては、行政側からの視点だけではなく、被災された市民など、さまざまな視点に立ち、今後、特に避難所における高齢者の割合も確実に増加していく傾向に鑑み、避難所に集う方々の不安を少しでも軽減できるような、災害時だからこその温かいきめ細やかな対応が図られることを要望して、私の質問を終わります。 ◆佐々木明美 委員  初めに、現在、九州地方鹿児島県など、鹿児島市内全域に大雨特別警報が出され、約60万人の方に避難指示が出されています。大規模な災害に広がらないことを願うものです。  かつて経験したことがないような災害が全国どこでも起こり、こういった災害に備え、避難所の充実などが大事になってきています。昨年9月6日、北海道を襲った胆振東部地震は、予期せぬ自然災害が身近でも十分発生し得ることを予告させ、情報がない中での避難や対応の難しさを実感するものでした。改めて、災害時の課題が明らかになり、今回、市民アンケートなども踏まえて報告書が取りまとめられました。私からは、避難所の円滑な運営とトイレ対策、寒さ対策について質問させていただきます。  昨年9月の地震では、全市がブラックアウトになり、何が起きているのか、正確な情報がない中、断水により公園には水を求める市民の列ができ、コンビニには食料を求める人の列ができていました。町内会や老人クラブの協力で、体の不自由な方へ水を配付するなどの助け合いも行われていました。要望の多かった携帯の充電を公園で自主的に行っていた町内会もありました。災害時の町内会の連携や協力は欠かせません。  そこで、質問ですが、円滑な避難所の運営を行うために地域の方々との連携が重要だと考えますけれども、これらがうまく機能するために市としてどのように行うべきなのか、お考えをお伺いします。 ◎中出 危機管理対策部長  避難所運営を円滑に行うための共助についてのご質問でございます。  先ほどの質問でもご答弁を申し上げましたので、若干重複をする形になりますが、平成25年度から、区職員学校職員地域住民の3者を対象とする避難場所運営研修の取り組みを継続的に進めてきており、その内容の改善などを図りながら、それを通じて防災意識などの向上を図り、共助の理解の促進に努めてきているところでございます。また、平成29年度からは、地区防災計画の新たな取り組みも開始したところであり、この取り組みを通じて自助・共助意識の向上につなげてきております。  今後も、こうした取り組みを通じ、共助の重要性をより知っていただき、避難所運営が円滑に機能するよう地域を支援してまいりたい、このように考えております。 ◆佐々木明美 委員  北海道胆振東部地震の教訓も得て、今、避難所での地域の連携のマニュアル化をさらに進めているということです。昨年の地震直後には、民生委員がおひとり暮らしの方の安否確認を進めたり、高齢の町内会役員が、一日中、安否確認に回って翌日には疲れてダウンしてしまうなど、献身的な支援があってこそ、避難所避難できた方も数多くいらっしゃったと思います。高齢化が進む中、本市が地域とどう協力体制をとっていくのか、大きな課題だと認識しています。  次に、避難所における最優先事項としてのトイレの整備についてお伺いします。  高齢の方や体の不自由な人にとって、トイレの問題は避難所で過ごせるかどうかの大事な問題です。  そこで、質問ですが、特に障がい者のトイレ対策として、運営職員が身障者用のトイレの使い方などを十分に理解しておく必要があると考えますけれども、運用面でどのように対応していくのか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  避難所において、特に障がい者等へのトイレ対策についてのご質問でございます。  避難所となる小・中学校におきましては、改築とかリニューアル改修の機会を捉えて多目的トイレの整備を進めてきておりますが、多目的トイレの整備がされていない小・中学校では、避難所における障がい者に対するトイレ対策として障がい者用の便座を備蓄しているところでございます。障がい者用の便座については、訓練、研修において、災害時に円滑な運用ができるよう、運営にかかわる職員に対してしっかりと使用方法について確認することとしております。 ◆佐々木明美 委員  昨年の地震の際には、一度避難された方が、トイレをうまく使えないということで、心配して自宅に帰ったケースもありました。安心してトイレを使えるよう整備を求めます。  次に、寒さ対策として、避難スペースに移動式灯油ストーブなどを増強するとしていますけれども、特に厳冬期の寒さ対策としては十分とは言えないことから、停電時の備えとしてジェットヒーターなどの整備が必要と考えますがいかがか、伺います。 ◎中出 危機管理対策部長  避難所における寒さ対策についてのご質問でございます。  寒さ対策につきましては、災害時に素材の工夫により、温感が大変高い高規格型寝袋と、毛布によりまして、直接、体を保温することを基本的な考え方としております。あわせて、採暖室として一室を用意して、そこに移動式灯油ストーブを配備し、そこで暖をとるという考え方をしているところでございます。  今回の計画改定におきましても、この基本の考え方は変更せずに、これまでの採暖室のほかに、スペースの拡充を図ります要配慮者スペースのほうにも、移動式灯油ストーブ、さらには段ボールベッドを配備することとしております。さらに、厳冬期に体育館での長期間にわたる避難生活が困難となることが想定される場合には、状況に応じて教室等を利用することとしており、一定の寒さ対策を講じているものと考えております。 ◆佐々木明美 委員  特に発災直後の避難所は、体育館に通じる出入り口は常に人の出入りがありますし、物資の搬入などもあり、閉め切っておくことはできません。通常の暖房とは別にジェットヒーターが必要だと申し上げて、質問を終わります。 ○伴良隆 委員長  ほかに質疑はございませんか。  (「なし」と呼ぶ者あり) ○伴良隆 委員長  なければ、質疑を終了いたします。  以上で、本日の委員会閉会いたします。     ――――――――――――――       閉 会 午後3時26分...